美國(guó)能源新政“掛倒擋”的負(fù)外部性

美國(guó)總統(tǒng)特朗普一方面無(wú)情拋棄了對(duì)人類發(fā)展非常友好且被全球各國(guó)普遍熱捧的太陽(yáng)能、風(fēng)能等清潔能源，另一方面，對(duì)石油、天然氣等傳統(tǒng)能源的勘探與開(kāi)采在監(jiān)管約束上大幅松綁，并從財(cái)政稅收上提供積極的激勵(lì)與支持。他在新舊能源政策上“掛倒擋”，改變的不僅僅是美國(guó)的能源格局與走向，更在客觀上給美國(guó)民眾帶來(lái)了能源政策的倒車之痛，同時(shí)也會(huì)外溢出極大的負(fù)外部性。

一手摧毀半世紀(jì)基業(yè)

上世紀(jì)70年代，第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)所引發(fā)的石油危機(jī)讓美國(guó)經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)。在短短不到三年的時(shí)間內(nèi)，美國(guó)GDP下降了5.7%，工業(yè)生產(chǎn)更是大幅下降15.1%。隨后，美國(guó)經(jīng)歷了近乎十年的高通脹和經(jīng)濟(jì)滯脹。在這種巨大壓力之下，美國(guó)開(kāi)始重視能源獨(dú)立，尤其是可再生能源的發(fā)展。

1978年，美國(guó)頒布了《公共事業(yè)管理政策法》。該法案要求電力公司從可再生能源供應(yīng)商處購(gòu)買(mǎi)電力，并為可再生能源提供相應(yīng)的技術(shù)支持。因此，這一法規(guī)不僅為美國(guó)電力市場(chǎng)打開(kāi)了競(jìng)爭(zhēng)的大門(mén)，更為可再生能源創(chuàng)造了最初的市場(chǎng)需求。在隨后的兩年時(shí)間里，美國(guó)政府相繼發(fā)布了《可再生能源法》《太陽(yáng)能和節(jié)約能源法》以及《風(fēng)能促進(jìn)法》等一系列法律。

在接下來(lái)直到21世紀(jì)初的數(shù)十年時(shí)間里，由于化石燃料價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定以及政治支持不足，美國(guó)可再生能源發(fā)展較為緩慢。但隨著全球氣候變化問(wèn)題的日益突出以及國(guó)際油價(jià)持續(xù)波動(dòng)帶來(lái)的重大影響，美國(guó)最終還是將清潔能源再度提上了政策支持的議程。2005年，《國(guó)家能源政策法案》明確，在未來(lái)10年內(nèi)，聯(lián)邦政府將向全美能源企業(yè)提供減稅額度，以鼓勵(lì)石油、天然氣、煤炭和電力企業(yè)等采取清潔能源和節(jié)能措施。該法案還首次引入了生產(chǎn)稅抵免和投資稅抵免機(jī)制，為風(fēng)能和太陽(yáng)能項(xiàng)目提供稅收優(yōu)惠，從而奠定了美國(guó)現(xiàn)代清潔能源激勵(lì)政策的基礎(chǔ)。兩年后，美國(guó)政府又出臺(tái)了《國(guó)家能源獨(dú)立和安全法》，旨在降低化石能源消費(fèi)量，同時(shí)引導(dǎo)和促使美國(guó)增加清潔能源產(chǎn)量。

奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)政府對(duì)清潔能源的政策與法規(guī)友好程度達(dá)到了極盛狀態(tài)。一方面，《復(fù)蘇與再投資法案》明確為太陽(yáng)能、風(fēng)能等項(xiàng)目建設(shè)提供貸款擔(dān)保和資金支持，從而進(jìn)一步刺激了清潔能源領(lǐng)域的投資和創(chuàng)新。并且，可再生能源也被視為幫助美國(guó)度過(guò)金融危機(jī)困難時(shí)期的重要功臣。幾乎同時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《清潔能源與安全法案》，這又是一部里程碑式的綜合性能源立法。其中強(qiáng)調(diào)通過(guò)提供消費(fèi)稅優(yōu)惠，提高家庭新能源用能效率；通過(guò)稅收優(yōu)惠，廢除不利于新能源基礎(chǔ)設(shè)施投資的規(guī)定；通過(guò)減稅等措施促進(jìn)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用等。不僅如此，美國(guó)政府還制定了《清潔電力計(jì)劃》，主張減少發(fā)電廠的碳排放，并鼓勵(lì)各州轉(zhuǎn)向可再生能源。盡管該計(jì)劃后來(lái)被最高法院暫停實(shí)施，但它向市場(chǎng)傳遞了強(qiáng)有力的信號(hào)，促進(jìn)了風(fēng)能和太陽(yáng)能投資的增長(zhǎng)。

雖然特朗普首次接任總統(tǒng)后美國(guó)能源政策出現(xiàn)了不小的變化，并宣布退出了《巴黎氣候協(xié)定》，但由于支持清潔能源的州級(jí)政策與企業(yè)采購(gòu)需求強(qiáng)勁，美國(guó)的風(fēng)能和太陽(yáng)能市場(chǎng)依然保持著較快發(fā)展勢(shì)頭。而且在拜登執(zhí)政后，新能源在強(qiáng)有力擴(kuò)張性政策的催化下再度全面繁榮。在將清潔能源重新擺上國(guó)家優(yōu)先事項(xiàng)的背景下，拜登上任次年便推出了《通脹削減法案》。該法案將風(fēng)能和太陽(yáng)能稅收抵免延長(zhǎng)十年，并提供了新的激勵(lì)措施，如存儲(chǔ)技術(shù)的獨(dú)立投資稅收抵免和清潔能源制造的先進(jìn)制造生產(chǎn)稅收抵免。同時(shí)，《通脹削減法案》強(qiáng)調(diào)促進(jìn)國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，啟動(dòng)“全民太陽(yáng)能”計(jì)劃，幫助中低收入家庭安裝太陽(yáng)能電池板，并通過(guò)“能源社區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)”等機(jī)制鼓勵(lì)在傳統(tǒng)化石燃料地區(qū)部署清潔能源項(xiàng)目。數(shù)據(jù)顯示，拜登執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)光伏組件年產(chǎn)能從14.5吉瓦激增至50吉瓦，躋身全球第三大生產(chǎn)國(guó)。

但全面與快速的轉(zhuǎn)折發(fā)生在2025年。不同于首任總統(tǒng)期內(nèi)還保留了可再生能源稅收抵免政策，再度執(zhí)掌白宮后，特朗普對(duì)《通脹削減法案》的廢止基本上是“一掃而空”。取而代之的“大而美”法案不僅取消了多項(xiàng)清潔能源優(yōu)惠政策，包括提前終止清潔能源稅收抵免、取消購(gòu)買(mǎi)電動(dòng)汽車的稅收減免等，而且規(guī)定太陽(yáng)能和風(fēng)能項(xiàng)目必須在2026年7月前開(kāi)始建設(shè)，或在2027年底前投入商業(yè)運(yùn)營(yíng)，才能享受原計(jì)劃延續(xù)至2032年的30%稅收抵免。十分微妙的是，風(fēng)能、太陽(yáng)能項(xiàng)目的建設(shè)周期通常需要3—5年，而新政安排的一年窗口期，實(shí)際上等同于設(shè)置了“變相禁令”。

另一方面，在對(duì)鋼鐵和銅征收高達(dá)50%的關(guān)稅，從而直接推高本土風(fēng)電與光伏項(xiàng)目成本的同時(shí)，美國(guó)商務(wù)部還將包括風(fēng)力渦輪機(jī)及其零部件等產(chǎn)品納入鋼鋁關(guān)稅征收范圍內(nèi)，這幾乎將風(fēng)光項(xiàng)目建設(shè)成本逼入了毫無(wú)騰挪空間的絕境。更為直白的是，在私人社交媒體平臺(tái)上，特朗普明確表示，任期內(nèi)不會(huì)再批準(zhǔn)新的風(fēng)電或光伏項(xiàng)目，即便在那些電力供應(yīng)不足的地區(qū)也是如此。美國(guó)可再生能源由此進(jìn)入了至暗時(shí)刻。

能源新政的極端割裂

在特朗普眼中，風(fēng)能和光伏既破壞了美麗的自然環(huán)境，又是推高美國(guó)電價(jià)的元兇。他的理由是，任何建造并依賴風(fēng)力發(fā)電和太陽(yáng)能發(fā)電的州，電力和能源成本都出現(xiàn)了創(chuàng)紀(jì)錄的增長(zhǎng)。同時(shí)，大型風(fēng)力發(fā)電機(jī)占用農(nóng)田面積，也對(duì)鳥(niǎo)類種群有害。因此，他認(rèn)為風(fēng)力發(fā)電和太陽(yáng)能發(fā)電根本就是“本世紀(jì)的騙局”。在特朗普看來(lái)，叫停風(fēng)能與光能發(fā)電意味著“愚蠢的日子在美國(guó)已經(jīng)結(jié)束”。美國(guó)電價(jià)上漲的確屬實(shí)。美國(guó)勞工統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的最新消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)顯示，7月份全美平均電價(jià)較去年同期上漲了5.5%。其中，賓夕法尼亞州與新澤西州的電價(jià)同期漲幅更是分別高達(dá)29%和20%。另外，在7月美國(guó)最大電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商PJM舉行的容量拍賣中，年度結(jié)算總額達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的161億美元，推動(dòng)了新發(fā)電力容量的價(jià)格同比上漲了22%。

然而，按照美國(guó)能源信息署（EIA）的數(shù)據(jù)，2024年風(fēng)能和太陽(yáng)能發(fā)電僅占全美發(fā)電總量的17%。像新澤西州和賓夕法尼亞州等地區(qū)，包括風(fēng)能和太陽(yáng)能在內(nèi)的可再生能源占總發(fā)電量的比例大約在8%—10%之間，其中風(fēng)能占可再生能源發(fā)電量的比例更低。因此，將電價(jià)上漲的原因全部歸咎于風(fēng)能與太陽(yáng)能，顯然有些主觀臆斷。

還值得注意的是，隨著技術(shù)成本的急劇下降，過(guò)去十年中美國(guó)太陽(yáng)能和風(fēng)能的平準(zhǔn)化能源成本也出現(xiàn)了大幅下降。目前，風(fēng)電成本已降至每兆瓦時(shí)30美元，光伏發(fā)電成本在十年間下降了80%。因此，即便是一些新能源占比較大的州，如愛(ài)荷華州、俄克拉荷馬州等，每度電價(jià)基本都在13—15美分之間，比全美16美分的平均電價(jià)要低。因此，在美國(guó)能源信息署（EIA）看來(lái)，美國(guó)電價(jià)出現(xiàn)通脹，一方面是電力基建老化導(dǎo)致供電不足，另一方面是美國(guó)數(shù)據(jù)中心的快速擴(kuò)張引致電力需求的激增，后者尤其以加利福尼亞州最為典型，目前該州電價(jià)超過(guò)了35美分。

如同將電價(jià)上漲歸罪于新能源非常勉強(qiáng)一樣，特朗普試圖在風(fēng)光發(fā)電與破壞自然環(huán)境之間建立某種關(guān)聯(lián)，更會(huì)讓人感到有些牽強(qiáng)附會(huì)。畢竟，特朗普算不上是一個(gè)環(huán)境愛(ài)好者。且不說(shuō)他拋棄了《巴黎氣候協(xié)定》，在國(guó)內(nèi)，除在受保護(hù)區(qū)域?yàn)榉ツ尽⑺毫岩约般@探和采礦大開(kāi)綠燈外，特朗普更是大筆一揮，將本可為野生動(dòng)物以及珍奇魚(yú)類和江河湖泊提供保護(hù)的環(huán)境保護(hù)法打入冷宮。因此，退一萬(wàn)步來(lái)說(shuō)，即便是高聳的風(fēng)力發(fā)電機(jī)看上去有些礙眼，甚至太陽(yáng)能電池板占用了一些農(nóng)地，其對(duì)自然環(huán)境的損害也比不上亂挖濫采行為所造成的直接危害。

當(dāng)然，認(rèn)知固化且大權(quán)在握的特朗普并不會(huì)去關(guān)注那些不利于自我決策的因果數(shù)據(jù)以及理性分析。在《大而美法案》為逆轉(zhuǎn)新能源政策提供法律背書(shū)的前提下，特朗普通過(guò)發(fā)布行政令建立起了加速“去風(fēng)光”的政策實(shí)施機(jī)制。一方面，風(fēng)能與太陽(yáng)能項(xiàng)目的審批權(quán)目前集中到了內(nèi)政部，部長(zhǎng)辦公室直接參與從項(xiàng)目申請(qǐng)正式評(píng)估到發(fā)布批準(zhǔn)決定的全過(guò)程，并可在審核標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間表上保持沉默。由此，徹底改變了以往“按部就班即可獲批”的項(xiàng)目審批流程，也暗示著項(xiàng)目的審批過(guò)程可能會(huì)大大延遲。另一方面，美國(guó)財(cái)政部收緊了“開(kāi)始建設(shè)”規(guī)則的指南。過(guò)去，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者可以通過(guò)支付或發(fā)生項(xiàng)目總成本的5%來(lái)滿足開(kāi)始建設(shè)要求，但現(xiàn)在不僅取消了5%安全港規(guī)則，還要求項(xiàng)目必須通過(guò)“重大性質(zhì)的物理工作”來(lái)證明開(kāi)始建設(shè)。并且，這些規(guī)定并不具有追溯力，只適用于2025年9月2日前尚未開(kāi)始建設(shè)的項(xiàng)目。企業(yè)開(kāi)工門(mén)檻顯著抬升，壓力大幅增加。

在對(duì)太陽(yáng)能、風(fēng)能等新能源項(xiàng)目大打出手的同時(shí)，特朗普對(duì)煤炭、石油、天然氣等傳統(tǒng)能源張開(kāi)了熱情的懷抱。在特朗普的“能源復(fù)古主義”棋盤(pán)上，通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)能源的大規(guī)模開(kāi)發(fā)，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)抑制通貨膨脹并創(chuàng)造就業(yè)，更能推動(dòng)美國(guó)實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立與國(guó)家安全目標(biāo)。因此，“大而美”法案大幅削減了能源公司進(jìn)行勘探和開(kāi)發(fā)油氣資源的監(jiān)管障礙，包括降低鉆井安全和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等，同時(shí)減少了甲烷排放限制。與此同時(shí)，為傳統(tǒng)能源行業(yè)提供稅收激勵(lì)和財(cái)政補(bǔ)貼，包括鉆探成本攤銷、地質(zhì)勘探補(bǔ)貼以及化石燃料研發(fā)資金等。作為一個(gè)最新行動(dòng)，特朗普政府宣布了一項(xiàng)前所未有的租賃計(jì)劃，準(zhǔn)備在未來(lái)15年內(nèi)舉行30多次海上油氣租賃銷售，可開(kāi)采面積從1170萬(wàn)英畝增加到1850萬(wàn)英畝。

自身不安更危及無(wú)辜

根據(jù)EIA的最新分析報(bào)告，美國(guó)正迎來(lái)電力容量建設(shè)的里程碑年份。預(yù)計(jì)2025年將新增64吉瓦發(fā)電容量，創(chuàng)下歷史新高，比2002年創(chuàng)下的58吉瓦紀(jì)錄多出6吉瓦。而創(chuàng)造這一紀(jì)錄的最主要力量并非化石燃料，是清潔能源。其中，太陽(yáng)能和風(fēng)能將分別貢獻(xiàn)33.3吉瓦和7.8吉瓦的新增容量，占比超過(guò)64%，而天然氣的貢獻(xiàn)占比僅為4.7吉瓦。今年美國(guó)光電與風(fēng)電繼續(xù)擴(kuò)容的主要原因在于，新增風(fēng)光能源容量有很大一部分在政策變化前已經(jīng)啟動(dòng)，且地方各州、大型科技企業(yè)依然在執(zhí)行自己的既定新能源政策。這預(yù)計(jì)會(huì)帶動(dòng)今年太陽(yáng)能與風(fēng)能新增裝機(jī)60吉瓦，比去年增長(zhǎng)三成之多。

然而，特朗普政府的“去風(fēng)光”政策勢(shì)必會(huì)殘酷打斷并最終大幅放慢風(fēng)電與光伏項(xiàng)目的建設(shè)節(jié)奏。一份最新報(bào)告顯示，今年上半年美國(guó)可再生能源項(xiàng)目的投資比去年同期減少了205億美元，降幅達(dá)36%，其中風(fēng)能和太陽(yáng)能項(xiàng)目的投資承諾下降了18%。對(duì)此，美國(guó)太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)出警告，“大而美”法案將威脅到4500億美元的基礎(chǔ)設(shè)施投資，可能導(dǎo)致未來(lái)10年約300吉瓦的風(fēng)電、光伏項(xiàng)目消失。隨著人工智能（AI）數(shù)據(jù)中心在全美加速布局，加之電力基礎(chǔ)設(shè)施老化以及投資改造資金的不足，風(fēng)能與太陽(yáng)能電量擴(kuò)容的受抑，勢(shì)必讓美國(guó)電力短缺情勢(shì)愈演愈烈。

據(jù)美國(guó)環(huán)保署的報(bào)告，目前全美90%的燃煤電廠已超設(shè)計(jì)壽命，天然氣管道系統(tǒng)存在2300處高危隱患。而聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，全美電網(wǎng)現(xiàn)代化改造至少需要2.5萬(wàn)億美元投資，缺口高達(dá)60%。另外，EIA的建模分析揭示，即便保留全部現(xiàn)有發(fā)電設(shè)施，僅數(shù)據(jù)中心和智能制造業(yè)帶來(lái)的電力需求激增仍會(huì)使多地停電風(fēng)險(xiǎn)增加30倍。而美國(guó)能源部同步發(fā)布的《國(guó)家電網(wǎng)可靠性評(píng)估報(bào)告》更是勾勒出令人不安的未來(lái)圖景。報(bào)告顯示，若現(xiàn)有發(fā)電設(shè)施退役計(jì)劃不變，到2030年全美停電風(fēng)險(xiǎn)將激增100倍，年均停電時(shí)長(zhǎng)可能突破800小時(shí)。而更嚴(yán)峻的是，計(jì)劃新增的209吉瓦發(fā)電容量中，僅有10%來(lái)自煤電、核電等穩(wěn)定基荷電源，根本無(wú)法填補(bǔ)傳統(tǒng)電源退役造成的缺口。

進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，美國(guó)能源部的最新調(diào)查顯示，太陽(yáng)能、生物能源、風(fēng)力發(fā)電是目前美國(guó)從業(yè)人數(shù)最多的前三大產(chǎn)業(yè)。在從業(yè)人數(shù)前八的能源產(chǎn)業(yè)中，只有核能與采煤分別以約7.5萬(wàn)的數(shù)字位列第四、第五名，其余皆為可再生能源。因此，目前所有傳統(tǒng)能源從業(yè)者的總?cè)藬?shù)不到太陽(yáng)能從業(yè)者的一半。然而，隨著清潔能源政策的收緊，今年上半年光伏與太陽(yáng)能等可再生能源行業(yè)已有超過(guò)16.5萬(wàn)個(gè)工作崗位流失。美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)分析認(rèn)為，強(qiáng)行逆轉(zhuǎn)能源轉(zhuǎn)型可能產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，到2030年前將導(dǎo)致60萬(wàn)個(gè)清潔能源崗位流失，電價(jià)上漲壓力可能波及4000萬(wàn)家庭。

在讓本土經(jīng)濟(jì)與普通民眾感到不安的同時(shí)，特朗普的能源政策更給全球氣候治理制造了不小的陰影。一方面，風(fēng)能與太陽(yáng)能本就是應(yīng)對(duì)全球氣候變暖的核心力量，特朗普政府直接進(jìn)行打壓，無(wú)異于為碳排放助力，同時(shí)也打擊了企業(yè)投資清潔能源的信心，阻礙了清潔能源技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而總體上削弱了全球?qū)崿F(xiàn)碳中和目標(biāo)的實(shí)力與進(jìn)程；另一方面，發(fā)展中國(guó)家本需要借助外部支持實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展路徑，但美國(guó)政策的轉(zhuǎn)變可能導(dǎo)致全球清潔技術(shù)投資減少和成本下降速度放緩，圍繞減排降碳的國(guó)際社會(huì)合力因此弱化與離散。更為重要的是，特朗普政府的“能源復(fù)古主義”很可能加大碳排放，從而進(jìn)一步加劇全球氣候危機(jī)。且不說(shuō)其他，按照地球正義組織的分析，僅未來(lái)15年30次大規(guī)模海上油氣租賃銷售計(jì)劃就可能導(dǎo)致108億噸額外碳排放，相當(dāng)于美國(guó)兩年多的碳排放總量。如果再加上甲烷這一溫室效應(yīng)的主要源頭，特朗普的能源政策將使美國(guó)在未來(lái)幾年內(nèi)增加數(shù)億噸的碳排量。

需要警惕的是，新舊能源政策極端割裂的背后，其實(shí)隱藏著特朗普政府非常清晰的地緣政治戰(zhàn)略訴求。中國(guó)是光伏與太陽(yáng)能技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)品制造大國(guó)，而且在光伏產(chǎn)業(yè)的上中游，美國(guó)對(duì)中國(guó)保持著較強(qiáng)的進(jìn)口依賴。特朗普政府削弱美國(guó)市場(chǎng)對(duì)風(fēng)光能源的需求，其實(shí)就是要打擊與抑制中國(guó)風(fēng)光產(chǎn)業(yè)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。針對(duì)傳統(tǒng)能源，特朗普寵愛(ài)有加，其目的是在全球范圍內(nèi)確立“美國(guó)能源主導(dǎo)”地位。而且，特朗普毫不避諱地將能源作為地緣政治工具和外交談判籌碼。

在與日本和歐盟達(dá)成的關(guān)稅協(xié)議中，美方下調(diào)了進(jìn)口關(guān)稅稅率，但獲得了日歐增加進(jìn)口美國(guó)能源的回報(bào)。其中，歐盟承諾到2028年購(gòu)買(mǎi)價(jià)值7500億美元的美國(guó)能源，日本對(duì)美承諾的5500億美元投資中有相當(dāng)一部分資金投向了美國(guó)本土液化天然氣領(lǐng)域。不僅如此，特朗普政府還向進(jìn)口俄羅斯原油的印度等國(guó)發(fā)出警告，威脅將對(duì)它們征收高額關(guān)稅。對(duì)外火力目標(biāo)十分明確的特朗普能源新政也許能夠達(dá)成其自身愿望，但在地緣政治神經(jīng)因此越繃越緊、主要國(guó)家之間裂痕日益加深的國(guó)際生態(tài)環(huán)境下，全球經(jīng)濟(jì)以及國(guó)際貿(mào)易恐怕很難有風(fēng)平浪靜之時(shí)。